Autonomia differenziata, la lezione del 2001: No a riforme fatte per paura 

Con la questione del “regionalismo differenziato”, nella foresta intricata dell’ordinamento regionale italiano ecco nuovamente aggirarsi lo spettro della revisione del Titolo V della Parte Seconda della Costituzione. Approvata con la legge costituzionale n. 3 del 2001, senza particolare cura per il pregio tecnico, quella riforma era frutto della paura, del disinteresse per la previsione degli effetti, delle velleità di innovazione radicale del sistema.

Della paura: che l’Annibale secessionista fosse ormai alle porte, e che bisognasse contrastarlo immettendo nell’ordinamento “una qualche forma di federalismo”. Del disinteresse per la previsione degli effetti: le soluzioni normative erano scarsamente meditate e lasciate largamente indefinite in punti chiave, con un affidamento sull’attuazione con legge ordinaria che si poteva prevedere sarebbe stato deluso. Delle velleità: di mettere finalmente al centro del sistema dei poteri, in Italia, le Regioni, a oltre cinquant’anni dalla previsione costituzionale, e a oltre trenta dalla prima messa in opera e dal deludente processo che ne era seguito.

CONSEGUENZE FATALI

Conseguenze quasi fatali: eccesso di aspettative, mitopoiesi della trasformazione, dibattito politico-costituzionale condotto per iperboli. Tutte conseguenze permanenti.

Eppure, la Corte costituzionale una lezione di realismo l’ha data piuttosto per tempo, affermando: quello che pretendete essere federalismo, per il solo fatto che avete invertito il criterio di riparto delle competenze tra Stato e Regioni, facendo di queste gli enti a competenza “generale residuale” (“all’americana”), federalismo non è affatto.

Quegli elenchi di materie e non-materie e blocchi di funzioni, ipertrofici e ridondanti e imprecisi e irragionevoli, quelle competenze trasversali e quei poteri sostitutivi riconosciuti allo Stato con il nuovo art. 120, c. 2, Cost. nulla hanno a che fare con qualsiasi forma nota di federalismo (per quanta latitudine si voglia attribuire al non univoco concetto).

E, ancora, la dura replica dei fatti – il blocco totale di ogni possibilità riformatrice a causa della crisi e della stagnazione economica, con la conseguente politica dei tagli lineari – avrebbe potuto indurre a enunciare come onesta attuazione dell’art. 119 della Costituzione, compiuta nei limiti del possibile e alle condizioni date, quello che è stato chiamato, per eccesso verbale, “federalismo fiscale”.

Ecco ora, in analoga temperie, l’eccesso di aspettative riposte nell’art. 116, c. 3, della Costituzione.
Questa norma, a guardarla con senso delle proporzioni e sulla base dell’esperienza del regionalismo italiano, non può che apparire per ciò che è: la definizione di un modo di razionalizzazione del quadro delle competenze; una specificazione organizzativa del principio di sussidiarietà, con i suoi corollari, l’efficienza e la differenziazione.

E, invece, per via dell’art. 116, c. 3, si vorrebbe una ridefinizione della forma di Stato, una nuova politica fiscale in deroga ai princìpi di eguaglianza e di progressività, una nuova politica economica intesa, non a colmare la frattura Nord-Sud, in conformità ai caratteri genetici e del dettato della Costituzione, ma a cristallizzarla e approfondirla.
Si dirà: eccessi ideologici, rappresentazioni a beneficio delle platee del populismo territoriale, aspirazione alla competizione sregolata per risorse decrescenti.

Forse è così. Ma sta di fatto che queste pulsioni trovano ascolto e vengono assecondate. Lo sono state, riproducendo l’errore del 2001, quando un governo morente concludeva le “preintese segrete” con tre Regioni del Nord – Veneto, Lombardia ed Emilia-Romagna – aspirando a confinare il Parlamento in un ruolo di mera ratifica. Lo sono oggi in un’area politica che teme la perdurante capacità d’urto di forze territorialmente dominanti, mentre incombono procedure elettorali foriere di tempesta.

LE FORME

Innanzi a tutto ciò, è forse necessario dare qualche elemento che rimetta la vicenda entro i confini della conformità a Costituzione.
A partire dalle forme.
Dell’art. 116, c. 3 manca una normativa di attuazione. Fatta ormai giustizia – sembra – della stravagante idea di applicare alle intese per le «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia» il modello delle intese tra lo Stato e le confessioni religiose diverse dalla cattolica previsto dall’art. 8, c. 3, Cost., resta da sciogliere il nodo del procedimento.
Tra i costituzionalisti, si fronteggiano la posizione di chi ritiene non prescindibile una legge di attuazione e la posizione di chi considera “autoapplicativo” l’art. 116, c. 3, Cost.
Forse la contrapposizione può essere considerata meno irriducibile, se si rinviene, nella Costituzione, una modalità di produzione sufficientemente adattabile alle esigenze di costruzione del regionalismo differenziato.
Dal ministro per gli Affari regionali perviene oggi la proposta di fare un uso inedito dello strumento della “legge quadro”. Questa indicherebbe «obiettivi e modalità di attuazione», cui le intese tra lo Stato e le Regioni si dovrebbero conformare.

Molti obiettivi si mostrano condivisibili e pregevoli e tagliano fuori alcune soluzioni inaccettabili, che pure erano state sostenute con veemenza: la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) è centrale nel sistema; i livelli delle prestazioni dovrebbero essere assicurati «anche attraverso la perequazione infrastrutturale»; gli enti territoriali infraregionali non sarebbero tagliati fuori dal processo, poiché le intese sarebbero vincolate a prevedere anche «il riparto tra regioni ed enti locali delle funzioni amministrative oggetto di attribuzione»; ai fini del coordinamento della finanza pubblica, lo Stato potrebbe stabilire misure a carico della Regione «a garanzia dell’equità nel concorso al risanamento della finanza pubblica previa adozione delle medesime misure con impatto finanziario su tutto il territorio nazionale».

Tuttavia, molto rimane da affinare, da precisare, da ridefinire. Il quadro concettuale va messo a fuoco in punti non secondari, a partire dall’accezione di LEP rinvenibile nella legge (il testo sembra mettere in alternativa LEP e «obiettivi di servizio su tutto il territorio nazionale»: le due nozioni vanno dunque considerate alternative? Oppure una è specificazione dell’altra?).

LA DETERMINAZIONE DEI LEP

Ancora sulla determinazione dei LEP. Il testo la affida ad atti amministrativi del governo, e all’opera di un Commissario. La scelta mal si compone con l’art. 117, c. 2, lett. m della Costituzione, dal quale si ricava che la determinazione dei LEP appartiene alla potestà legislativa dello Stato: sembra corretto leggere questa norma come una riserva di competenza all’atto legislativo dello Stato, non solo nel rapporto con la potestà legislativa delle Regioni, ma anche nel rapporto con la potestà amministrativa del Governo.

Soprattutto, nel modello accolto dalla bozza di legge-quadro è consentito che la determinazione dei LEP sia successiva al trasferimento delle funzioni. Si tratta di un rovesciamento logico, con conseguenze politico-istituzionali non desiderabili: la dislocazione delle funzioni, e delle corrispondenti risorse, consoliderebbe lo stato attuale di pronunciata diseguaglianza tra le Regioni, e la determinazione successiva dei LEP, a cose fatte, non potrebbe valere facilmente a modificarlo.
Non sembra perciò superabile la necessità di una legge organica sulla determinazione dei LEP, che preceda i trasferimenti di funzioni, tanto più perché essa dovrebbe riguardare l’intero quadro delle funzioni, non solo quelle trasferite in forza dell’art. 116, c. 3, Cost.

V’è un vuoto vistoso nella legge quadro: nulla è detto circa l’identificazione delle funzioni da trasferire. È evidente che la richiesta di devoluzione generalizzata di intere “materie” è irricevibile, poiché non conforme a Costituzione: il quadro del riparto materiale deve rimanere quello dell’art. 117 Cost. (salvo revisione costituzionale, a sua volta di certo non immune da limiti). Ciò significa che non è consentito, non solo trasferire le “materie” elencate, ma neppure interi blocchi di funzioni che, di fatto, esauriscano tutte le fattispecie comprese in una “materia”.

Depongono in tal senso, oltre che evidenti connotazioni di sistema, anche la lettera dell’art. 116, c. 3, Cost., letto alla luce di siffatte connotazioni. In tale disposizione è detto di «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia concernenti le materie»: cioè l’art. 116, c. 3, comanda, genericamente, che tali forme e condizioni abbiano rapporto con le materie, ma è ben lungi dal consentire che se ne disponga il trasferimento dallo Stato a singole Regioni, disarticolando il tessuto normativo dell’art. 117 Cost., tanto più perché una dislocazione siffatta darebbe alle Regioni riceventi una potestà legislativa esclusiva, costituendo nuovi casi di specialità, cioè innovando l’art. 116, c. 1, Cost. con legge ordinaria, sia pure rinforzata secondo forma.

SERVONO CRITERI VINCOLANTI

Stando così le cose, è necessario che si fissino criteri vincolanti per lo svolgimento della “analisi delle funzioni”: occorre stabilire per quali tra esse la dislocazione conduca a un esercizio più efficace ed efficiente, cioè migliore per i cittadini in conformità al principio di sussidiarietà verticale; quali tra esse, prevalendo nell’esercizio economie di scala su economie di scopo, debbano essere conservate allo Stato; quali tra esse non siano trasferibili oltre una misura che trasmoderebbe in lesione dell’identità costituzionale della Repubblica o di diritti fondamentali.
Questi essendo i contenuti necessari di una legge che governi il processo di differenziazione del regionalismo, la domanda è: la legge-quadro è strumento adeguato a tanto? Lo è, tanto più laddove regola il procedimento di approvazione delle «intese» da parte del Parlamento (per vero mostrando una certa propensione a ridurne il ruolo)?

La risposta non può che essere negativa. La legge-quadro, come legge ordinaria, non potrebbe vincolare né nei contenuti né nelle forme la legge atipica di approvazione delle intese, ordinaria anch’essa, e perciò capace di derogare in ogni sua parte qualsiasi legge anteriore dello stesso rango.
La via maestra sarebbe perciò quella di comporre le norme di attuazione dell’art. 116, c. 3, Cost. in una legge costituzionale, approvata secondo il procedimento dell’art. 138 Cost. Ma ne ricorrono le condizioni politiche? In certi casi, leggi costituzionali sono state approvate in tempi assai ristretti o il procedimento di approvazione, proseguito a lungo, ha subito improvvise risolutive accelerazioni (talvolta con persino troppo scarsa meditazione). Ma non sembra che i nostri siano tempi di coesione e di “spirito repubblicano”, tali da far ritenere possibile un qualsiasi “pactum de modo” a livello costituzionale.

LA DELEGAZIONE LEGISLATIVA

Occorre perciò seguire una forma capace di irrigidire il parametro senza salire oltre il livello ordinario della legge. Questa forma è la delega legislativa ex art. 76 Cost.: il decreto legislativo delegato – con il quale si dovrebbe approvare infine l’intesa – non potrebbe certo derogare i contenuti della legge di delega (approvata nella specie a maggioranza assoluta, per corrispondere a questo livello, all’atipicità prescritta dall’art. 116, c. 3, Cost.), concernenti, in termini di principio, sia il merito delle determinazioni sia il procedimento per deliberarle.

Non potrebbe farlo in ragione del fatto che, nello schema di produzione costituzionalmente definito, la legge delegante ripete la propria rigidità dall’art. 76, che essa integra come parametro di costituzionalità. E, per la parte relativa al procedimento, si potrebbe trarre dall’esperienza delle deleghe legislative uno strumentario assai ricco inteso a garantire che il Parlamento non sia ridotto a sede “consultiva” o di mera ratifica: il “doppio parere” (su un primo schema di decreto delegato e poi sul testo definitivo) da parte delle Commissioni parlamentari permanenti (o di Commissioni specificamente costituite); l’apertura della sede parlamentare a interessi partecipanti esterni; l’integrazione nel lavoro delle Commissioni di organismi istituzionali (si pensi alla Conferenza Stato-Regioni Unificata) e di “tecnici”, sia in campo economico sia nel campo della produzione legislativa. Insomma, la sequenza potrebbe essere ben costruita attribuendo al Parlamento una posizione preminente, e semmai al governo il ruolo di proiettare nel rapporto con ciascuna Regione la volontà parlamentare.
Troppo complesso per assecondare le impazienze centrifughe provenienti dalla tre Regioni del Nord?

Una prima risposta è: nel mondo delle istituzioni giuridiche, la complessità è connaturale alle riforme. Meglio rassegnarsi a tanto prima che piangere sulle catastrofi dopo.

Una seconda risposta è: nell’esperienza repubblicana non si è mai fatta una riforma di qualche rilievo senza ricorrere alla delegazione legislativa. Vorrà pur dire qualcosa.