Come riformare la Stato-Regioni per poter spendere bene i fondi Pnrr

SICURAMENTE ci saranno state riunioni in cui la Conferenza ha approvato il documento conclusivo del PNRR ma non mi risulta ci sia stato un coinvolgimento concreto e dettagliato nella formazione del PNRR. Per questo, solo ai fini divulgativi, ritengo utile ricordare innanzitutto cosa sia la Conferenza Stato Regioni e come, attraverso Wikipedia, viene descritta nel ruolo e nelle funzioni. In particolare tra le sue prerogative principali va segnalata l’influenza nella decisione dei criteri di ripartizione delle risorse finanziarie che la legge assegna alle Regioni; inoltre l’attività della conferenza si esprime attraverso l’emanazione di pareri, intese, accordi, deliberazioni, designazioni, oltre ad attività di scambio di dati e informazioni.

La conferenza Stato-Regioni è stata istituita formalmente soltanto con un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 12 ottobre 1983. Con il progressivo decentramento delle funzioni statali, culminato con l’attribuzione alle Regioni di nuove competenze a seguito della riforma del titolo V della Costituzione, avvenuta nel 2001, la Conferenza Stato-Regioni ha acquisito un’importanza crescente. Se negli anni novanta erano soprattutto pareri, a partire da duemila si registrano principalmente intese e accordi. Due atti che, in base al decreto legislativo 281 del 1997, richiedono l’unanimità per essere approvati.

Due atti soprattutto che indicano come la Conferenza abbia accresciuto il suo ruolo negoziale e di influenza sul processo decisionale, e come si tratti sempre meno di un organo meramente consultivo. È l’intesa lo strumento più utilizzato attualmente dalla Conferenza Stato-Regioni. Le intese sono sempre state utilizzate dalla Conferenza ma è solo a partire dal 1999 che il loro numero diventa consistente. Gli atti di questo tipo, salvo qualche eccezione, aumentano di anno in anno fino al 2009, quando diventano lo strumento principale adottato dalla Conferenza Stato-Regioni.

Una centralità confermata anche dalla Corte Costituzionale che, con la sentenza 74 del marzo 2018, ha ribadito che lo Stato, se vuole intervenire in materie di competenza concorrente (come infrastrutture, sanità, governo del territorio, protezione civile), non può prescindere dell’Intesa con le Regioni. Non siamo infatti arrivati ad un sistema federale vero e proprio, come quello tedesco. In Germania un ramo del parlamento, il Bundesrat, è rappresentativo degli stati federali tedeschi e contribuisce, alla pari della Camera elettiva, al procedimento legislativo. In Italia, non essendo presente questa Camera, il ruolo di mediazione tra interessi dello stato e quelli regionali è stato ricoperto dalla Conferenza. Ciò però comporta una serie di problemi.

Ed allora non voglio sollevare un tema che già le due Regioni direttamente interessate come la Sicilia e la Calabria stanno perseguendo in merito al mancato inserimento del ponte sullo Stretto nel PNRR e alla mancata sottoscrizione di un’apposita Intesa tra Stato e Regioni su tale specifico progetto, voglio invece denunciare una sostanziale anomalia che già nel novembre 2020 il Commissario Gentiloni aveva denunciato nel suo intervento al Parlamento italiano ed è quello legato alla “organicità delle proposte avanzate”; una organicità che non poteva esistere senza un preventivo accordo, senza una preventiva intesa tra organo centrale ed organo locale.

In realtà la Unione Europea voleva e vuole tuttora che l’accesso al Recovery Fund non fosse legato alla mera prospettazione di un progetto, di una iniziativa, di una specifica finalità infrastrutturale slegata del tutto da un processo di azioni che contestualmente prendesse corpo all’interno di una determinata realtà territoriale. Una realtà territoriale vasta completamente slegata da riferimenti puntuali e invece strettamente interagente ed integrata con altre realtà territoriali. In realtà la Unione Europea chiedeva prima di tutto quale fosse lo scenario inerziale di una determinata realtà territoriale intesa come tessera chiave del mosaico Paese, quale fosse l’obiettivo che lo Stato intendesse perseguire per modificare la inerzia e quali erano le azioni da avviare per dare consistenza concreta alle singole proposte.

È facile come esempio prendere l’intera area meridionale al cui interno sussistono due caratteristiche di grande interesse per la stessa Unione Europea mi riferisco alla forte presenza di realtà insulari e alla dimensione periferica rispetto all’intero assetto geo economico della Unione. Ed allora la prima condizione che il nostro Paese avrebbe dovuto considerare doveva essere quella di rivedere integralmente sia l’approccio alle risorse del Fondo di Coesione e Sviluppo, sia delle risorse non impegnate nel periodo 2014 – 2020 pari a circa 30 miliardi, sia di quelle da definire e da impegnare nel periodo 2021 – 2027 pari ad oltre 50 miliardi. Ebbene, lo Stato italiano avrebbe dovuto proporre una sostanziale rivisitazione dei due ghetti comportamentali: quello relativo al Programma Operativo Nazionale (PON) e al Programma Operativo Regionale (POR). Lo Stato e le Regioni del Mezzogiorno, attraverso lo strumento della Intesa Generale Quadro, strumento già da me invocato e imposto formalmente da una apposita sentenza della Corte Costituzionale n.7 del 2016 che precisa: “ è dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, commi 2 e 4, del decreto legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164, nella parte in cui non prevede che l’approvazione dei relativi progetti avvenga d’intesa con la Regione interessata”; avrebbero dovuto definire tutte le scelte “insieme” senza distinguere o indicare specificità nazionali e regionali.

La seconda condizione dovrebbe prevedere che il Governo concordi con le Regioni le opere e le azioni da attuare all’interno delle due aree programmatiche e, alla luce dei fallimenti gestionali prodotti sia dai gestori del PON che dei POR, dovrebbe trasferire la gestione operativa degli affidamenti delle opere, una volta concluso l’iter autorizzativo portato a compimento dalle Amministrazioni competenti, ad un nuovo organismo formato dalla Cassa Depositi e Prestiti e dalla Banca Europea degli Investimenti. Questa è una proposta da me avanzata sin dall’inizio di questo anno e rimasta tale perché si configura come una vera riforma che purtroppo dà fastidio a coloro che, direttamente o indirettamente, sono stati responsabili del fallimento dell’attuazione concreta del Fondo di Coesione e Sviluppo.

A questi responsabili, a scala nazionale e regionale della mancata attivazione della spesa, fa comodo solo essere responsabili della programmazione, fa comodo dimostrare la propria capacità nell’ottenere le risorse, nel distribuirle sul territorio; l’avvio dei lavori ed il completamento funzionale delle infrastrutture non rientra nelle finalità né dell’organo centrale né di quello locale. Sono sicuro che di fronte ad una simile proposta si scateneranno subito anche le critiche di chi, in modo ipocrita, riterrebbe corrette simili ipotesi ma un apprezzamento solo temporaneo a cui farà seguito subito una serie di ostacoli banali tipo: ma queste attività non rientrano nelle competenze né di Cassa Depositi e Prestiti, né della BEI.

Io a queste gratuite critiche rispondo che per l’ILVA di Taranto, per il caso Autostrade per l’Italia, per il Piano Junker sono venute meno tutte le pregiudiziali e tutte le incompatibilità. Dopo questa riforma forte ed essenziale aggiungo una ulteriore ipotesi di rilancio organico e concorrenziale della nostra offerta portuale del Mezzogiorno. Mi riferisco in particolare alla costituzione di una Società per Azioni formata per il 51% con capitali privati e per il 49% con capitali pubblici. In tale Società potrebbero entrare le imprese che a scala internazionale trasportano container e le Autorità di Sistema portuale, in particolare quelle al cui interno sono ubicati quattro HUB che a tutti gli effetti possiedono tutte le caratteristiche tipiche per svolgere attività di transhipment e cioè i porti di Cagliari, Gioia Tauro, Augusta e Taranto.

E l’obiettivo non è solo di tipo infrastrutturale ma persegue anche una organica capacità gestionale degli impianti, una capacità di abbattimento dei costi e quindi di forte concorrenzialità: è essenziale che questi quatto HUB in cui si movimentano solo 3,2 milioni di TEU possano raggiungere la stessa soglia ottenuta in soli 3 anni dai porti di Algeciras, di Valencia e del Pireo, una soglia pari e forse superiore ai 15 milioni di TEU e in questa operazione si sono rivelati fondamentali non solo gli interventi infrastrutturali ma soprattutto quelli legati alla organizzazione manageriale dei singoli impianti portuali. Inoltre, sempre nelle iniziative legate alle quattro portualità prima richiamate, sarebbe opportuno assegnare ad una Società per Azioni (scelta attraverso evidenza pubblica) un capitale sociale pari ad almeno due annualità dei proventi da IVA prodotti da tali impianti pari a circa 2 miliardi di euro l’anno e, quindi, per un valore globale di 4 miliardi di euro. Questa, a mio avviso, può essere interpretata davvero come una misurabile proposta riformatrice ed al tempo stesso con una rilevante carica di organicità.

Facciamo in tempo a dare vita a queste proposte anche perché penso che in tal modo potremo onorare alcune raccomandazioni che la Unione Europea sta inserendo nella approvazione del nostro PNRR.