Mezzogiorno, priorità nazionale. Panetta (BankItalia): Nel Sud gli investimenti pubblici sistematicamente inferiori rispetto al Nord

di FABIO PANETTA*

Sviluppare e valorizzare risorse pubbliche. Migliorare la qualità e ridurre i costi di stampa delle banconote in euro. La società Valoridicarta, partecipata dall’Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato e dalla Banca d’Italia nasce con questi obiettivi. Sono lieto di essere qui con voi a Foggia, a inaugurare questo sodalizio tra due Istituti che hanno al centro della propria attività il bene pubblico. Questa iniziativa mi consente di tornare a parlare dello sviluppo del Mezzogiorno, che rappresenta il problema irrisolto dell’economia italiana.

Nelle regioni meridionali il PIL pro capite è la metà di quello del Centro Nord; la disoccupazione è prossima al 20 per cento, il doppio di quella del resto del Paese. Le disuguaglianze e l’incidenza della povertà sono ampie. La dotazione infrastrutturale e la qualità dei servizi pubblici essenziali sono insoddisfacenti. Se non riusciremo a portare il Mezzogiorno su un sentiero di crescita robusto, duraturo non ci potrà essere vero progresso per l’Italia. È un obbligo verso un terzo dei cittadini italiani, cui vanno garantiti servizi adeguati, diritti, opportunità. Ma è anche un problema per tutta l’economia nazionale: un Mezzogiorno stagnante comprime il mercato domestico, a danno anche dell’economia del Centro Nord.

1. L’intervento pubblico nel Mezzogiorno Di questione meridionale si parlava già al tempo dell’unificazione del Paese come problema economico e sociale. Le prime politiche per il Sud furono avviate all’inizio del Novecento dal governo Giolitti, per poi essere messe da parte durante il fascismo. Alla fine della seconda guerra mondiale il divario economico tra Sud e Centro Nord toccò il massimo storico. L’attenzione si riaccese dopo la Liberazione, grazie a meridionalisti quali Saraceno, Giordani, e il Governatore Menichella. Nei primi anni cinquanta gli interventi per il Mezzogiorno si concentrarono sulle infrastrutture e sull’industria.

Negli anni sessanta assunsero importanza le imprese a partecipazione statale, con impianti nell’industria pesante. Fu questo il periodo di massima convergenza tra le due aree del Paese. Il PIL pro capite del Mezzogiorno in rapporto a quello del Centro Nord aumentò dal 55 per cento degli anni cinquanta al 65 di metà anni settanta. Da allora la convergenza si è interrotta. Gli interventi di industrializzazione, gravati da un uso politico delle partecipazioni statali, persero incisività. Con il primo shock petrolifero più settori dell’industria pesante entrarono in crisi; gli investimenti pubblici si ridussero; le svalutazioni della lira sostennero soprattutto le imprese esportatrici del Centro Nord.

Negli anni ottanta la politica per il Mezzogiorno perse visione strategica. Anche per la mancanza di un sistema imprenditoriale privato, il sostegno venne da politiche assistenziali che favorirono il clientelismo. Nel 1992 fu soppresso l’intervento straordinario e smantellata la Cassa per il Mezzogiorno. Gli sgravi fiscali sul costo del lavoro, introdotti nel 1968 in connessione con l’abolizione delle gabbie salariali, vennero ridimensionati e poi aboliti. Solo più tardi iniziò un ripensamento delle politiche per il Sud, che vennero basate sul coordinamento tra Commissione europea, Stato e Regioni.

Nel 1998 prese avvio la cosiddetta “nuova programmazione”, incentrata sulla legge 488/92, volta a stimolare investimenti e occupazione, e su misure – la “programmazione negoziata” – miranti a incentivare la partecipazione delle amministrazioni locali al disegno delle politiche. I risultati furono modesti, anche per la riduzione delle risorse disponibili e per il loro frequente utilizzo per investimenti pubblici ordinari invece che aggiuntivi.

Con la crisi finanziaria, nel 2008, la politica economica si è concentrata sulle difficoltà dell’intero Paese. Dopo decenni di interventi, il ritardo del Mezzogiorno rispetto al Centro Nord in termini di PIL pro capite è oggi maggiore rispetto agli anni settanta.

2. Per tornare su un sentiero di crescita stabile L’economia meridionale non è uniforme. Essa presenta esempi di successo che dimostrano che la convergenza è un obiettivo possibile. Vi sono aree industriali vitali sia in comparti tradizionali come l’abbigliamento e l’alimentare, sia in settori avanzati quali l’aerospaziale, le apparecchiature elettroniche e della misurazione. Nel turismo si sono affermate aree che, anche grazie allo sviluppo di voli a basso costo, hanno accresciuto la capacità di intercettare la domanda internazionale. Ma questi esempi non bastano.

Per debellare un sottosviluppo ultradecennale occorre una strategia complessiva e coerente volta ad ampliare la base produttiva e a rendere competitivo il contesto economico locale. La spinta deve essere forte, duratura e basata su un’ampia gamma di strumenti; per essere credibile ed efficace deve contare su un volume di risorse adeguato, nel rispetto dei vincoli di bilancio. Puntare su un’unica strada sarebbe errato: gli interventi devono agire sia sull’offerta, rafforzando la competitività del settore produttivo e l’efficienza delle amministrazioni pubbliche, sia sulla domanda, sostenendo i redditi familiari. Assume centralità il rilancio degli investimenti pubblici, che può favorire la creazione di lavoro; ma poi occorre sostenere la dotazione tecnologica, la capacità innovativa, l’accumulazione di capitale fisico e umano.

3. Gli investimenti pubblici L’Italia necessita di un ammodernamento delle sue infrastrutture, materiali e immateriali. La spesa pubblica per tale finalità si è fortemente ridotta negli anni della crisi: tra il 2008 e il 2018 gli investimenti fissi lordi della pubblica amministrazione sono diminuiti di oltre 10 miliardi di euro, a 37 miliardi, con un calo di un quinto in termini nominali. Si sono quindi ridotte le risorse destinate all’ampliamento e alla manutenzione delle infrastrutture, aggravando il ritardo rispetto ad altri paesi europei.

Nel Mezzogiorno gli investimenti pubblici in rapporto alla popolazione sono risultati sistematicamente inferiori rispetto al Centro Nord. Tra il 2008 e il 2016 il calo degli investimenti al Sud è stato del 3,6 per cento all’anno; più debole e in maggiore flessione rispetto al resto del Paese è stata anche l’attività di progettazione di opere pubbliche. La dotazione di infrastrutture al Sud è inferiore a quella del Centro Nord in termini sia quantitativi sia qualitativi.

Il divario è ampio in settori cruciali per l’attività economica. Nel campo dei trasporti le regioni meridionali presentano un’estensione della rete autostradale e ferroviaria, in rapporto alla popolazione, assai inferiore a quella del resto del Paese. Il divario si accentua se si considera la velocità dei collegamenti. Il potenziamento delle infrastrutture è essenziale per accrescere l’interconnessione con le altre regioni italiane, con l’Europa, con il Mediterraneo, per aumentare il potenziale di mercato del Mezzogiorno, rendendolo attraente per i capitali privati, l’attività di impresa, i flussi turistici.

A tal fine è necessario un forte impegno pubblico da attuare tenendo conto, oltre che dei vincoli di bilancio, della sostenibilità ambientale e della sfida della digitalizzazione. In base a un nostro lavoro, un incremento degli investimenti pubblici nel Mezzogiorno pari all’1 per cento del suo PIL per un decennio, ossia 4 miliardi annui, avrebbe effetti espansivi significativi per l’intera economia italiana.

Al Sud il moltiplicatore degli investimenti pubblici potrebbe raggiungere un valore di circa 2 nel medio-lungo termine, beneficiando della complementarità tra capitale pubblico e privato e dei guadagni di produttività connessi con la maggiore dotazione di infrastrutture. L’economia del Centro Nord ne beneficerebbe per via della maggiore domanda nel Mezzogiorno e dell’integrazione commerciale e produttiva tra le due aree. Sebbene lo stimolo pubblico ipotizzato abbia dimensioni ridotte rispetto all’economia del Centro Nord, le simulazioni indicano che il PIL di quest’area potrebbe aumentare fino allo 0,3 per cento. Ma spendere soldi non basta, occorre spenderli bene. I risultati appena descritti non considerano i frequenti casi di sprechi e inefficienze, che comprimono il moltiplicatore della spesa.

Per creare sviluppo, gli investimenti pubblici vanno adeguatamente selezionati, dotati delle risorse necessarie e completati in tempi brevi. Ciò richiede un innalzamento dell’efficienza delle stesse amministrazioni meridionali: in Italia i tempi di realizzazione delle opere pubbliche sono lunghi ovunque, ma lo sono ancor più nel Mezzogiorno a causa di attività accessorie, quali iter autorizzativi e burocratici, di pertinenza delle Amministrazioni locali. Le opere incompiute, più numerose al Sud che al Centro Nord, riguardano in gran parte infrastrutture sociali – plessi scolastici, centri sportivi, strutture ospedaliere – di pertinenza degli Enti locali. Il fenomeno è di dimensioni rilevanti: dei 647 progetti che nel 2017 risultavano avviati e non completati, il 70 per cento è localizzato al Sud, per un valore totale di 2 miliardi. In più casi lo stallo è dovuto alla mancanza di fondi.

4. La domanda e l’offerta di lavoro Nel Mezzogiorno la piaga della disoccupazione coinvolge 1.400.000 persone, il 18,4 per cento delle forze di lavoro; il divario rispetto al Centro Nord è ampio – 11 punti percentuali – e, rispetto al 2010, è aumentato. Ma il sottoutilizzo del lavoro affligge una platea ben più numerosa: al Sud vi sono 2 milioni di persone disponibili a entrare nel mercato a condizioni più favorevoli e 880.000 che vorrebbero poter lavorare più ore. Questa situazione assume risvolti drammatici per i giovani.

Tra quelli con meno di 35 anni il tasso di disoccupazione è del 33,8 per cento, 19 punti percentuali in più che al Centro Nord. Circa 1.700.000 giovani meridionali non lavorano né accumulano conoscenze (partecipando a un percorso scolastico o formativo): si tratta del 36,6 per cento del totale, un valore tra i più elevati d’Europa e persistente nel tempo, con effetti che condizionano negativamente l’intera vita lavorativa delle persone.

La bassa occupazione è una delle principali fonti di diseguaglianza tra i redditi familiari nel Mezzogiorno. Mentre al Nord gran parte dei nuclei familiari può contare sul reddito da lavoro di due o più componenti, al Sud prevalgono le famiglie con un solo occupato o senza alcun occupato stabile. A questa differenza è dovuta larga parte della maggiore diseguaglianza che si registra al Sud rispetto al Centro Nord, dove i valori sono allineati alla media europea. Un recente studio mostra che se l’occupazione nel Mezzogiorno salisse ai livelli del Centro-Nord, la diseguaglianza tra le famiglie meridionali scenderebbe sui valori osservati nell’Italia centro-settentrionale; l’Italia nel suo complesso si allineerebbe ai valori medi europei.

La presenza di strumenti di welfare volti a contrastare la povertà e la disuguaglianza, fornendo assistenza e sostegno alle famiglie in difficoltà, è doverosa e l’Italia vi ha provveduto in ritardo. Ma una riduzione duratura della povertà e delle disuguaglianze, la creazione di opportunità di progresso economico e civile possono derivare soltanto dalla crescita dell’economia e dall’aumento dei posti di lavoro. La via maestra per sostenere l’occupazione è una riduzione del costo del lavoro da attuare nel rispetto degli equilibri delle finanze pubbliche.

Una riforma fiscale organica che porti a una ricomposizione del gettito a favore dei fattori della produzione e in particolare del lavoro è una priorità per l’intero Paese; nel Mezzogiorno essa assume connotati di urgenza. È possibile prevedere duraturi sgravi fiscali e contributivi per le categorie di lavoratori deboli e marginalizzate, come giovani e donne, e per i salari bassi, diffusi al Sud. Condizioni economiche favorevoli per gli investimenti privati sono già previste nelle Zone Economiche Speciali.

Tuttavia, nel caso del Mezzogiorno pare necessario modificare la convenienza del fare impresa abbassando l’intera struttura dei costi invece di operare con misure che incentivino soltanto nuove assunzioni. Date le condizioni di estrema difficoltà economica del Sud, va attentamente valutata la possibilità di riaprire in sede europea la discussione sulla fiscalità di vantaggio per le regioni in forte ritardo di sviluppo. 

L’INTERVENTO INTEGRALE SULLE PAGINE DEL QUOTIDIANO DEL SUD L’ALTRAVOCE DELL’ITALIA IN EDICOLA OGGI

* Direttore Generale della Banca d’Italia